" Menem lo hizo "

La implementación en abril de 1991 del Plan de Convertibilidad puso en marcha un nuevo programa económico, que significó un punto de ruptura en la evolución de la economía argentina.

El Programa llevado a cabo tenía como pilares fundamentales: la ley de convertibilidad, la desregulación de la actividad económica, las políticas de privatizaciones y la apertura externa.

En primer lugar debe mencionarse la Ley N° 23.928, de "convertibilidad", que en abril de 1991 declaro la convertibilidad del austral con el dólar estadounidense, a razón de 10 000 australes por dólar (en enero de 1992 el austral es reemplazado por el peso, con una relación 1 peso por 1 dólar). 

Al mismo tiempo, el Banco Central de la República Argentina (BCRA) queda obligado a vender las divisas que el mercado requiera a esa relación. De esta manera se asegura que la magnitud de las reservas internacionales de libre disponibilidad sea equivalentes a 100% de la base monetaria. A su vez, se prohibieron todos los mecanismos de indexación o actualización monetaria aplicados hasta el momento y cualquier forma de modificar la relación peso/ dólar que no sea por ley nacional, de manera de asegurar la estabilidad económica . Por otra parte, en 1992 se reformó la Carta Orgánica del BCRA,2 mediante la cual se permite independizar la política monetaria de la fiscal, evitando así la financiación de déficits fiscales por vía de mecanismos inflacionarios.

Finalmente, se tomaron una serie de medidas, orientadas a aumentar la disponibilidad de fondos prestables, admitir los préstamos y depósitos en dólares, refinanciar la deuda externa y reducir la tasa de interés.

a) Política crediticia que afecta al sector agropecuario

En este marco, algunas de las medidas específicas para el sector agropecuario fueron:

· El Banco de la Nación mantuvo su liderazgo en el crédito al sector y amplió el número y variedad de líneas de crédito, a distintos plazos. Además aumentó el crédito de los bancos privados al sector.

· Se estipularon Cédulas Hipotecarias Rurales, el Programa Trienal para la PyME (el agro absorbió 40% de los montos de créditos licitados), etc.

· Se institucionalizó el régimen de prefinanciación de exportaciones para productores; se creó el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) para el financiamiento del comercio exterior y de proyectos de inversión, a tasas similares a las internacionales; se abrieron líneas de prefinanciación a la producción destinada a la exportación.

Política de apertura externa: reducción de aranceles

La política de apertura externa consistió en una disminución generalizada de aranceles. Los niveles máximos, que hasta 1988 llegaban a 50% -más 15% de recargo adicional- disminuyeron a 20% más 10% de la tasa de estadística en 1992. Los niveles promedio pasaron de 39% a 10%. En 1996, el arancel oscilaba entre 0% y 20%, siendo el promedio general de 13% y la tasa de estadística de 3% (IICA, 1997)

a) Aranceles externos relacionados con el sector agropecuario

Eliminación generalizada de aranceles a la exportación e importación de insumos y productos agropecuarios en general, y en mayor medida a los provenientes de los países del Mercosur.

Productos agrícolas. Se redujeron los aranceles a la exportación, tratando que los productores pudieran captar una porción mayor o la totalidad de los precios internacionales.

· Entre 1991 y 1993 se redujeron y finalmente se derogaron las "retenciones" a la exportación. Solamente existen tres excepciones: 15% para cueros crudos, 5% para cueros curtidos y 3.5% para los granos oleaginosos.

· Se eliminaron la tasa de estadística (3%), la contribución al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (1.5% de los productos de origen pampeano) y el otorgamiento de reembolsos simétricos a los aranceles de exportación.

· Se eliminaron otras cargas impositivas vinculadas a la exportación (contribución al fondo de la marina mercante, impuesto a la transferencia de divisas, y otros).

Insumos. Reducción de aranceles a la importación de agroquímicos -de 15% antes de las reformas a 0%- y de fertilizantes, de 25 a 35% también a 0% (Perona y Reca, 1997).

Maquinarias. Reducción de aranceles de importación de 50% antes de la reforma a 15% 

Política de desregulación y privatización

Las primeras acciones de desregulación comenzaron en 1989 con la liberación de diversos precios y mercados y la desregulación del mercado de los combustibles. Pero se consolidó con la sanción del Decreto de Reforma del Estado N° 2284 de noviembre de 1991. 

Explícitamente el decreto se propone fomentar la competencia de los mercados, anular las distorsiones de precios relativos y contribuir a otorgar a la producción argentina competitividad internacional. El mismo abarca cuatro campos de aplicación: a) el mercado interno de bienes y servicios; b) el comercio exterior; c) las regulaciones públicas de mercados de productos regionales y de industrias de capital intensivo, y d) el mercado de capitales.4

En cuanto a las privatizaciones, se incluyeron: telecomunicaciones, transporte aéreo, ferrocarriles, mantenimiento de carreteras nacionales, elevadores portuarios, generación y distribución de energía, transporte y distribución de gas, servicio de provisión de agua y red cloacal, siderurgia, extracción de petróleo y elaboración y distribución de sus derivados, petroquímica.

Las medidas de desregulación y privatización relacionadas con el sector agropecuario fueron las siguientes:

a) Desregulación de los mercados agropecuarios

· Se disolvieron varios organismos reguladores de la actividad agropecuaria, derogando las contribuciones e impuestos que financiaban sus actividades y permitiendo la venta de los bienes pertenecientes a los mismos. Estos entes, si bien no todos tenían iguales funciones, en general regulaban precios mínimos, máximos, para el mercado interno o la exportación, cupos de siembra, comercialización, industrialización y exportación, manejaban los puertos, etc. Los organismos eliminados fueron:

- Junta Nacional de Granos (JNG) 

- Junta Nacional de Carnes (JNC) 

- Instituto Forestal Nacional (IFONA) 

- Mercado de Concentración Pesquera

- Corporación Nacional de Productores de Carnes

- Mercado Nacional de Hacienda de Liniers 

- Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de Yerba Mate

- Mercado Consignatario Nacional de Yerba Mate

- Dirección Nacional del Azúcar

· Con la disolución de organismos reguladores como la JNC y JNG, se eliminaron los precios máximos y sostén, que estuvieron vigentes durante muchos años para granos y en algunos períodos para carnes.

· Liberación de cupos de siembra, cosecha, elaboración y comercialización de caña de azúcar y azúcar, yerba mate y viñedos, uva y vino;

· Eliminación de las regulaciones del mercado de leche e industria láctea (establecidas por la Ley 23.359) a través de la disolución de la Comisión de Concertación de Política Lechera (COCOPOLE) y del Fondo de Promoción de Exportaciones Lácteas (FOPAL).

· Liberalización del funcionamiento de mercados mayoristas, eliminando la Ley N° 20680 (Ley de abastecimiento) que establecía la existencia de mercados de concentración obligatoria para de productos frescos, y autorizando la apertura de nuevos mercados mayoristas.

· Se dejó sin efecto la desgravación impositiva de las tierras de baja productividad (Ley N° 22.211)

· El Fondo Nacional del Tabaco pasa de ser administrado por la SAGyP, para la modernización y reconversión del sector, luego a Rentas Generales y finalmente, por Ley N° 24291, a fines de 1993 regresa a su modalidad anterior.

· Por último, la existencia de estabilidad económica y la desaparición del Estado como operador en el mercado de granos, hizo posible el desarrollo de un conjunto de nuevos instrumentos de mercado, como los mercados de futuros y opciones, a los cuales haremos referencia en el próximo capítulo.

b) Medidas de privatización o desregulación de servicios vinculados: transporte terrestre, puertos y energía eléctrica

· Transporte automotor de cargas:

- libre contratación de servicios de transporte automotor de cargas;

- desregulación del mercado de seguros para la mercadería transportada;

- autorización a la constitución de empresas de transporte de propiedad extranjeros, con la obligación que los vehículos estén radicados en el país;

- disminución de los aranceles para la importación de cubiertas;

- eliminación de cupos para transporte internacional entre Argentina y Chile, y Argentina y Brasil.

· Mantenimiento y construcción de rutas nacionales a través del sistema de peajes.

· Privatización de ramales ferroviarios de carga, desde fines de 1991 a fines de 1993.

· Puertos: Se sancionaron los Decretos N° 817/92, de desregulación de la actividad marítima y la Ley N° 24093, de Actividades Portuarias, que habilita puertos privados ya existentes y permite la privatización de puertos estatales. Esto permitió la licitación y concesión de los puertos más importantes del país: Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca y Quequén.

· Se desregularon los servicios de remolque de maniobra, de practicaje y pilotaje, se suspendió el impuesto a los fletes (2% sobre fletes de exportación y 12% sobre los de importación).

· Privatización de los elevadores portuarios de la ex Junta Nacional de Granos.

· Transporte fluvial: A principios de 1994 se licitó y luego realizó el dragado y balizado del corredor fluvial Río Paraná (desde Santa Fe)-Río de la Plata, obra de significativa importancia para el comercio de granos, lográndose 32 pies de profundidad.

· Energía eléctrica: Privatización de las empresas generadoras de energía (Agua y Energía Eléctrica, SEGBA, HIDRONOR) y de las actividades de transmisión. Creación del Mercado Eléctrico Mayorista.

Política impositiva

Dentro del ámbito nacional se puede sintetizar en la eliminación de cerca de dos decenas de impuestos 13 y la generalización del IVA (Impuesto al Valor Agregado). A su vez, se establecen mayores controles en el cumplimiento de las obligaciones previsionales y la puesta en funcionamiento de las administradoras privadas de fondos de jubilación. Se establecen nuevos procedimientos de lucha contra la evasión fiscal 14 (normas de facturación, mayor control y aplicación de sanciones legales, sanción de la Ley del Régimen Penal Tributario, etc.), la ampliación de la base imponible, la concentración de la recaudación en un número reducido de impuestos (IVA y Ganancias/Patrimonio), la integración de los aportes previsionales y el impuesto a las ganancias en las personas y la unificación del control impositivo y previsional sobre las empresas, la racionalización y modernización de la Dirección General Impositiva.

A fines de 1992 se derogan subsidios selectivos y reembolsos especiales a empresas de Tierra del Fuego y se acotaron subsidios de regímenes de promoción industrial y regional subsistentes.

Durante 1992 y 1993 se establecieron acuerdos entre la Nación y las Provincias (Pacto Federal) para ordenar las relaciones financieras entre ellas, promover el saneamiento de las finanzas provinciales y generalizar en las provincias las características de la política económica emprendida por la Nación (Reducción de impuestos a la producción, desregulación y privatización).

 Reformas impositivas que afectan al sector agropecuario

· Reducción en impuestos a insumos (como neumáticos y gasoil, y a la compraventa de los vehículos cero kilómetro cuyo destino era el Fondo Nacional de Autopistas)

· Inicial reducción y posterior eliminación del Impuesto sobre los Activos (inicialmente 2%), el que fue reemplazado por el Impuesto a los Bienes Personales (0.5%, con un tratamiento especial para la tierra)

· Transformaciones en el régimen del IVA dirigidas a consolidar su generalización, a través del régimen de retención, percepción y pago a cuenta para bovinos y porcinos (ya existía para granos, posteriormente ampliado a otras producciones). Desde 1996 los productores agropecuarios pueden optar por el pago del IVA y del Impuesto a las Ganancias en una cuota única anual, eliminándose los pagos y anticipos a cuenta. Generalización del IVA a los servicios de transporte de carga.

· Devolución del IVA a los exportadores. Por ser los últimos de la cadena de comercialización interna, generan un crédito que el gobierno debe devolverles o incluso adelantarles en base a comprobantes de operaciones futuras.

Política de empleo

Las acciones en el ámbito laboral tuvieron como principal objetivo la reducción del costo laboral para las empresas y eliminar regulaciones laborales que traban una contratación flexible. Además, se propuso regularizar la situación de los trabajadores empleados y sanear financieramente y ordenar los sistemas previsionales. Entre las principales medidas se puede mencionar:

· En noviembre de 1991 entró en vigencia la Ley Nacional de Empleo, cuyo principal objetivo es la flexibilización de las condiciones de trabajo

· Decreto N° 1334/91, que estableció el sistema de ajuste por productividad

· Decreto 470/93, de descentralización de la negociación colectiva

· El Pacto Fiscal se completó con el decreto 2609 de fines de 1993, tendiente a reducir las cargas previsionales, que derivan en altos costos laborales 15

· La Ley 24.241 de 1994, reforma el sistema de jubilaciones y pensiones 16

· Ley 24.467, Estatuto Especial para las Pequeñas y Medianas Empresas, la que flexibiliza y abarata la contratación de nuevos trabajadores en empresas de menos de 40 ocupados

· Ley N° 24.557, sobre riesgos de trabajo 

Política de integración subregional: Mercosur

El Tratado de Asunción (1991) se propuso la creación de una Unión Aduanera entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Mercosur) en menos de cinco años. En este proyecto de integración económica acelerado, los instrumentos utilizados en el programa de liberación comercial fueron: la rebaja progresiva, lineal y automática de los aranceles, acompañadas de la eliminación de barreras no arancelarias o medidas de efecto equivalente para llegar al 31 de diciembre de 1994 sin restricciones comerciales.

El proceso de integración se vio reforzado por su simultaneidad con los procesos de apertura unilateral de los países integrantes, ya que anteriormente las iniciativas de integración chocaron con regímenes comerciales altamente proteccionistas. Dos factores exógenos, como la disponibilidad financiera externa (hasta 1993) y la convergencia macroeconómica (1994), impulsaron este proceso de liberalización preferencial, teniendo en cuenta la presencia de asimetrías económicas entre los países integrantes.

A partir de 1995 queda constituida una Unión Aduanera incompleta, en la medida que permanecen aranceles positivos para el comercio intrarregional de algunos productos por cuatro años más y la vigencia de los incentivos a las exportaciones dirigidas a países socios. El régimen de adecuación de excepciones al libre comercio intrarregional continúa hasta 1999, estas incluyen hasta 300 productos. El arancel externo común incluye 11 niveles tarifarios entre 0 y 20%, con un promedio de 11%. Casi 88% del Universo tiene su AEC pero el 12% restante tiene que ver con los sectores excluidos (bienes de capital, informática y telecomunicaciones).

Como la Unión Aduanera exige también medidas de protección contra prácticas desleales de comercio, los países decidieron elaborar un reglamento común sobre dicho problema y otro sobre salvaguardas para el comercio extrazona, tomando como base la resoluciones de la OMC.

El mayor efecto de la integración fue el aumento de exportaciones intrarregionales, que crecieron más rápido que las exportaciones al mundo, aumentando la interdependencia comercial, particularmente entre los dos socios mayores (Brasil y Argentina). Además de un proceso creador de comercio, especialmente de tipo intraindustrial, se activó la cooperación interempresaria, adquiriendo un marcado dinamismo la inversión extranjera.

De todos modos el acceso a los mercados está afectado por regulaciones nacionales (productos sensibles) y existen sectores excluidos del libre comercio como azúcar y automóviles. Por otra parte, las restricciones no arancelarias ofrecen mayores dificultades debido a su falta de transparencia y a los cambios en la legislación interna que demanda la implementación de los acuerdos de armonización.

Actualmente se encuentra en varios procesos de negociación más amplia, entre ellos se destacan: un área de libre comercio hemisférica para el 2005 con un período de 10 años de implementación; un acuerdo marco con la Unión Europea (1995) para negociar también una zona de libre comercio en un plazo de 10 años. Con la ALADI, las preferencias se prorrogaron hasta la puesta en marcha de la plurilaterización del comercio, hasta el momento se firmaron acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia. Entre los países importantes resta México -que forma parte del NAFTA- y los miembros del Pacto Andino, con la diversidad de acuerdos que vinculan sus economías.

Impacto de las políticas de ajuste estructural en el sector agropecuario y agroindustrial: el caso de Argentina